قانون نظام مهندسی لحاف چهل تکه است

بهرام‌غفاری، مدون قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، موسس و عضو شورای تدوین مقررات ملی ساختمان و نیز سال‌ها مدیر اجرایی شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی ساختمان، رییس سازمان نظام مهندسی استان تهران، مدیرکل دفتر نظامات مهندسی وزارت مسکن و شهرسازی و مشاور رییس سازمان نظام مهندسی ساختمان در موضوع قانون و مقررات ملی ساختمان بوده است. خلاصه اینکه سبقه و اثر وی در سازمان درحدی بوده که وی را می‌توان تاریخچه سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور و پیش از آن دانست.

ضرورت تغییر و تصویب «قانون نظام معماری و ساختمانی ایران» به «قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان» در سال ٧٤ چه بود؟

«قانون نظام معماری و ساختمانی ایران» در سال ٥٢ تصویب و در سال ٥٦ با همان نام تغییراتی در آن ایجاد شد. این قانون پس از انقلاب بدون اینکه به طور کامل اجرا شود و بدون اینکه سازمان‌های نظام مهندسی ساختمان که جزو هسته مرکزی قانون بود، تشکیل‌شوند، بالاخره در سال ٦٩ یعنی دو سال پس از پایان جنگ که احساس شد شرایط برای سر و سامان دادن به بخش‌های بر زمین مانده قانون مساعد است، موضوع تشکیل سازمان‌ها پیگیری شد. در واقع در سال ٦٩ «سازمان نظام مهندسی ساختمان و تاسیسات» و «سازمان نظام معماری و شهرسازی» به طور جداگانه تشکیل شدند. منطق خیلی قوی هم پشت این تفکیک وجود داشت که متاسفانه بعدها این تفکیک به هم ریخته شد. از بین ٢٨ استان آن زمان ١٢ استان این سازمان‌ها را طبق قانون قدیم تشکیل دادند.

اما مشخص بود این قبا به بدن آن روز مهندسی کشور به لحاظ تعدد رشته‌های ایجاد شده از سال ٥٢ تا ٦٩ تنگ یا نامتناسب است؛ پس تصمیم گرفته شد تا این قانون مورد تجدیدنظر قرار گیرد. قانون تجدیدنظر شده تحت عنوان «قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان» ابتدا در سال ٧١ به مدت دو سال به صورت آزمایشی تصویب شد. پس از سپری شدن دو سال دوران آزمایشی، مجلس یک سال دیگر هم مهلت را تمدید کرد تا به سال ٧٤ رسیدیم. در این سال «قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان» به صورت عادی و غیرآزمایشی به تصویب رسید. سپس آیین‌نامه‌های اجرایی آن هم مصوب شد. از همان ابتدا یک سردرگمی در مورد تلقی از «کارویژه» و دلیل تشکیل این سازمان و ضرورت آن به وجود آمده بود. ابهامات زیادی در زمینه قانون وجود داشت که منشا منازعاتی هم می‌شد. طی این سال‌ها بحث‌های زیاد و مفصلی در این خصوص و در زمینه‌های دیگری که قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به آنها پرداخته، شامل مقررات ملی ساختمان، کاردان‌های فنی، مسائل مالی و... از جانب افراد مختلف مطرح شده است.

یعنی این قانون در بدو امر با مشکلات پایه‌ای از حیث درک کارکرد آن حتی از سوی صاحبنظران مهندسی مواجه بوده است؟

بله، قانون نظام مهندسی خیلی قانون موزاییکی بوده که قطعات مرتبط و نامرتبط به هم قانون و سازمان مثل لحاف چهل تکه در رهگذر زمان به هم دوخته شده است. به جای اینکه به قوام و یک‌گونگی و انسجام آن کمک شود، هرکسی آمال و آرزوهای خود را در آن نوشته و به تصویب رسانده است. اما حالا زمانی است که این سازمان و اجزای دیگر قانون، خوب و بد عملکرد خود را نشان داده‌اند و توقع این است که قانون با بصیرت بیشتری مورد بازنگری قرار گیرد.

تاریخچه این قانون نشان می‌دهد در سال‌های گذشته مرتبا از سوی مجلس اصلاحیه‌هایی به این قانون وارد می‌شد.

یک نوبت در دوره هشتم مجلس یکی از اعضای مجلس که رییس سازمان نظام مهندسی هم بود و به مجلس راه یافته بود، در سمت رییس کمیسیون عمران مجلس تلاش کرد در قالب یک طرح، قانون را در جهت تقویت دامنه نفوذ خود و بقای خط فکری خودش و همفکرانش تغییر دهد. اصلاحات بسیار سطحی، شکلی و فقط حاوی تجمیع قدرت در ید شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی ساختمان و تطویل دوره شورای مرکزی انجام داده بودند که مجلس آن را ناکام گذاشت و اصلا به آن رای نداد و این طرح به بایگانی راکد طرح‌های ناکام مجلس پیوست. این رویه ادامه یافت به این خاطر که در مجلس و خصوصا کمیسیون عمران مجلس، مهندسان رشته‌های مختلف موجود در سازمان نظام مهندسی فراوان است و مجلس همیشه مستعد ارایه طرح برای اصلاح قانون بوده است.

و طرح اخیر چطور مطرح شد و فکر می‌کنید آیا نتیجه این طرح به یک قانون یکپارچه، هدفمند و سازماندهی شده منجر می‌شود؟

دوباره اخیرا کمیسیون عمران مجلس طرحی ارایه داده و آنها طرح را به کمیته‌ای ارجاع داده‌اند که متاسفانه اعضای این کمیته آشنایی با موضوع ندارند، به جز دو نفر از آنها که زمانی در سازمان مسوولیتی داشته‌اند و الان هم در شورای مرکزی حضور دارند. حتی آشنایی این دو نفر اجمالی، بسیار محدود و غیربنیادی است. بقیه اعضای این کمیته هیچ وحدت‌نظری ندارند و اساسا با مفهوم بنیادی سازمان آشنا نیستند. عموما نمی‌دانند سازمان‌های مشابه در بقیه جاهای دنیا چه «کارویژه»ای دارند و از فلسفه تاسیس آنها اطلاعاتی ندارند. نه تاریخچه این‌جور تشکل‌ها را عمیقا مطالعه می‌کنند و نه به کسانی که در این زمینه وقت صرف کرده‌اند، اجازه و فرصت انتقال یافته‌ها و دانش فنی خود را می‌دهند. در واقع دو مرتبه بر همان ریل ناکجاآبادی جلو می‌رود و من مطمئنم محصولی درخواهد آمد که به مراتب چندگانگی و گسیختگی درونی بیشتری خواهد داشت و من تردیدی در این امر ندارم.

اساسا ترکیب و تلفیق «نظام مهندسی» و «کنترل ساختمان» در قانون فعلی چه چیز را بیان می‌کند؟

قانون فعلی عنوان «کنترل ساختمان» را یدک می‌کشد و مواد ٣٠ تا ٣٥ قانون تحت عنوان «نظارت و کنترل ساختمان» در این قانون وجود دارد. عنوان قانون بیان می‌کند که به دو موضوع می‌خواهد بپردازد؛ یکی به نظام مهندسی ساختمان کشور یعنی مجموعه مناسبات، نقش‌آفرینان، ارگان‌ها، بنگاه‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی که در عرصه مهندسی کشور فعال هستند و تنظیم ارتباط بین اینها و تعیین حدود و ثغور و نیز حقوق و تکالیف هر کدام از اینها. در واقع منظور از «قانون نظام مهندسی» اجزای آن و مناسبات بین اجزای آنهاست یعنی خدمات مهندسی و رژیم مهندسی تحت عنوان «نظام مهندسی» که اقلیم کوچک و لوکسی است اما موضوع «کنترل ساختمان» اقلیم خیلی وسیعی است، یعنی هم عظمت جغرافیایی در پهنه کشور دارد و هم جزو اجزای رژیم حقوقی و اداری کشور بوده، هم با تمام مقدرات و حقوق تک تک شهروندان و حتی جانداران دیگر شامل دام و نیز با محیط زیست و حفظ منابع دیگر بسیار درگیر است. خلاصه «کنترل ساختمان» یک الزامات خیلی دراز‌دامنی است که به ساخت‌و‌سازها خط و خطوط می‌دهد که در کجا ساخته شود، در کجا ساخته نشود، در کجا با چه کاربری ساخته شود، عرض معبر چقدر باشد، سطح اشغال چه مقدار باشد و راجع به حقوق همسایگی و... سخن می‌گوید. همچنین به استانداردهای مهندسی و فنی در اجرای ساختمان می‌پردازد تا ایمنی، بهداشت و آسایش شهروندان در معرض تهدید قرار نگیرد یعنی کنترل ساختمان تلفیقی از ضوابط شهرسازی و مسائل فنی است.

پس این دو اقلیم مجزا چطور کنار هم در قالب یک قانون گرد آمده‌اند؟

مشکل اینجاست که موضوع کنترل ساختمان با این همه وسعتش با سازمان نظام مهندسی فقط یک دیوار مشترک دارد و آن دیوار همان دسته از خدمات تخصصی و مهندسی شامل طراحی، نظارت و مدیریت (و نه خدمات یدی و کارگاهی) است که آن را همان کسانی انجام می‌دهند که عضو سازمان نظام مهندسی ساختمان هستند. در قانون فعلی، کنترل ساختمان که سرزمین وسیعی است یا حیات یک ملت در هر ساعت و هر روز درگیر است، بچه تودلی یک رژیم مهندسی در کشور به نام سازمان نظام مهندسی ساختمان شده که به هیچ‌وجه در آن، جا نمی‌گیرد. به این خاطر دایما سازمان نظام مهندسی و شهرداری با هم درگیر هستند.

اگر به نظرتان این دو موضوع کاملا مجزا هستند، پس احتمالا در بازنگری‌ای که قرار است توسط مجلس، انجام شود این امور مدنظر قرار خواهد گرفت؟

هم‌اکنون زمانی است که مجلس می‌باید این دو موضوع را تفکیک کند و اگر بخواهد این بازنگری انجام شود، باید به دولت اعلام می‌کرد که لایحه بدهد، چون این امور بسیار تخصصی هستند. مجلس که بافت تخصصی ندارد. مجلس از متن مردم تشکیل شده است، اگرچه نماینده‌ها باید در یک زمینه‌ای اطلاعاتی در حد یک فوق‌لیسانس اطلاعات داشته باشند، اما لزوما ماموریت نمایندگان، ماموریت‌های تخصصی نیست. کار مجلس «تقنین» یعنی تعیین حدود و ثغور و جرایم حرکت‌های قانونی آن هم در حد کلیات است، نه اینکه راجع به اجزای یک قانون کاملا تخصصی طرح بدهد. این کار باید به دولت واگذار ‌شود، چون دولت به عنوان قوه‌مجریه یک نهاد ذاتا تخصصی است.

در شرایط فعلی پیشنهادتان چیست تا محصول این بازنگری منجر به تهیه قانون یا قوانینی شود که ایمنی، بهداشت و آسایش شهروندان در کشور تامین شود؟ به نوعی با توجه به اهمیت فوق‌العاده قانون که با سلامتی مردم کاملا مرتبط است، در این شرایط چه اقدامی منجر به اصلاحات بطنی و عمیق در قانون خواهد شد؟

مجلس نباید طرح می‌داد، اما حالا که طرح داده باید لااقل این تفکیک را مدنظر قرار دهد. باید طرحی بدهد که این دو قانون از هم مجزا باشند. این دو اقلیم باید جدا شوند و سپس راجع به خطوط مرزی آن بحث شود. کسانی که با من هم‌نظرند، افرادی هستند که سه، چهار دهه از عمرشان را صرف این مطالعات کرده و به تجربه رسیده‌اند. الان فصل تغییر اساسی ماموریت‌ها، کارویژه سازمان نظام مهندسی و ترتیبات کنترل ساختمان در کشور است. فعلا طرح را باید به این سمت ببرند که اگر وجود سازمان نظام مهندسی ساختمان ضرورت دارد، در دنیا چه پیشینه‌ای دارد و در پاسخ به چه مساله‌ای به وجود آمده است. تنها راه‌حل‌هایی قابل اعتنا هستند که در پاسخ به یک مساله‌ای باشند. مساله نظام مهندسی و سازمان نظام مهندسی در هسته مرکزی این نظام هنوز تعریف نشده که اینها دنبال راه‌حل‌های آن هستند. متن قانون را تغییر می‌دهند، در حالی که اصلا از فلسفه وجودی قانون بی‌اطلاعند. تجدیدنظرکنندگان در مجلس اصلا عنوان نمی‌کنند که اگر سازمان نباشد چه اتفاقی می‌افتد که برای رفع آن کاستی طرح می‌دهند. من اولا معتقدم دانش مهندسی (و نه شهرسازی) از نظر فنی، دانش، روش‌های اجرا و... تماما جنبه جهانی (global) دارد و ما به جای اختراع یک سازمان باید همان کارهایی را که در همه جای دنیا انجام داده‌اند، اقتباس کنیم. در کشورهای پیشرفته ٧ رشته مختلف را که از نظر تخصصی مستقلند ولو اینکه با هم اشتراکاتی هم دارند، در داخل یک سازمان جمع نکرده‌اند. دوم اعتقاد دارم دلیل وجود این سازمان‌ها در دنیا این است که مردم از خدمات اینها که خیلی تخصصی است، بهره‌مند شوند. این‌گونه سازمان‌ها فقط حدود یک درصد از خدمات ارایه شده در جامعه را تشکیل می‌دهند و ویژه هستند.

ویژگی خاص سازمان‌هایی مثل سازمان نظام مهندسی ساختمان چیست که خدماتش با سایر خدمات جامعه متفاوت است؟

خدمات سازمان نظام مهندسی ساختمان مثل خدمات نظام پزشکی، نظام حسابرسی، وکالتی و سازمان‌های مرتبط با محیط زیست است که ناگزیر با ایمنی، بهداشت و سلامت فرد و جامعه درگیر است. اینها یک سری خدمات تخصصی هستند و راجع به این موضوع حکومت‌ها از دیرباز یک سری قواعد محدودکننده و کنترل‌کننده وضع می‌کردند تا مطمئن شوند که ایمنی، بهداشت و سلامت شهروندان و اتباع‌شان که از این خدمات استفاده می‌کنند، در معرض تهدید جدی قرار نمی‌گیرد. اما خدماتی مثل فروش فرش و پارچه اینگونه نیستند. هر چند اگر در این موارد هم موضوع سلامتی جامعه مطرح باشد، باید از حیث کیفیت، ساماندهی و کنترل شوند.

اصولا نحوه کنترل این خدمات حساس توسط دولت‌ها چگونه است؟

چون دولت‌ها تشکیلات کنترلی نداشته‌اند، از گذشته یک سری سازمان‌های خود کنترل (self control) به وجود می‌آورند که سازمان انتظامی (regulatory body) نامیده می‌شدند. وظیفه این سازمان‌ها این بوده که خودشان بر کار خودشان نظارت می‌کردند و دولت و جامعه را مطمئن می‌کردند که خدمات‌شان ضرر جانی، مالی، بهداشتی و ایمنی برای افراد جامعه ندارد. امروزه نظام مهندسی، نظام پزشکی، نظام وکالتی و نظام حسابرسی در زمره این سازمان‌ها هستند. ممکن است در ترجمه تحت‌اللفظی اینها کلمه انتظامی نباشد اما کارکرد و دلیل وجودی اینها این است که مثلا یک وکیل که در تمام شوون خصوصی جامعه دخالت می‌کند و از اسرار طرفین دعوا مطلع می‌شود، ارایه خدمتش باید در چارچوب یک انضباطی انجام شود تا جامعه از رهگذر سوءخدمت این وکیل متضرر نشود؛ لذا کانون وکلا تشکیل می‌شود. اما این سازمان‌های کاملا خود کنترل یا نیمه‌خودکنترل هیچ‌کدام NGO نیستند. NGOها سازمان‌های کاملا داوطلبانه هستند که اعضای آن در خصوص اعتلا و ارتقای اهداف بسیار محدود و روشنی فعالیت می‌کنند، مثل انجمن خانه و مدرسه که در جهت تامین امور رفاهی دانش‌آموزان تلاش می‌کند. در حالی که سازمان‌های انتظامی برای ایجاد یک نظم حسنه در جامعه در یک حوزه تخصصی مرجعیت دارند. البته نه اینکه NGO یک اعتبار و عنوان مقدسی دارد و اینها از این عنوان مقدس محرومند بلکه اینها سازمان‌هایی هستند که کارکردهای انتظامی دارند و به این خاطر هسته اصلی همه اینها شورای انتظامی آنهاست. در حالی که همه تصور می‌کنند هسته اصلی سازمان نظام مهندسی ساختمان، هیات‌مدیره آن است و کارش به حداکثر رساندن درآمد مهندسان است. در واقع این تیپ کارها مربوط به سازمان‌های صنفی است. سازمان‌های نظام مهندسی به‌طور اصلی و در درجه اول برای این هدف تاسیس شده‌اند که منافع افراد جامعه را تامین کنند؛ البته ممکن است در رهگذر این ماموریت یک سلسله اقدامات ارتقایی و اعتلایی هم انجام دهند که جزو محصولات جنبی چنین تشکل‌هایی است. اقدامات ارتقایی و اعتلایی را اگر ترک کنند جامعه لطمه فوری نمی‌خورد، اما اگر وظایف انتظامی خود را ترک کنند جامعه لطمه فوری می‌خورد، پس در درجه اول برای انتظام تشکیل می‌شوند. البته این سازمان‌ها در دنیا تحت کنترل دولت‌ها هستند چون دولت نماینده وحید و منحصربه‌فرد ملت است.

به این ترتیب این سازمان‌های خود کنترل و خویش پالایش در هر زمینه‌ای باید انحصاری باشند؟

این سازمان‌ها در قبال خدمتی که به جامعه می‌دهند، منفعتی هم خودشان دارند و آن این است که هر کسی که جزو اینها نباشد، حق ندارد خدمت بفروشد. بنابراین از حق انحصاری برخوردارند و این حق انحصاری در پاسخ و موازنه با آن تکلیفی است که بر گردن می‌گیرند تا خود کنترل و خویش پالایش باشند. این مفهوم مشترک تمام سازمان‌های مشترک در دنیاست. بنابراین اینها باید پروانه اشتغال بدهند نه دولت. وقتی پروانه اشتغال می‌دهند یعنی حد و مرز اینکه چه کسی تا چه حدی و در چه تخصصی حق مداخله دارد را این سازمان‌ها تعیین می‌کنند. این فلسفه نظام مهندسی است و هر انحرافی نسبت به این، به جاده‌های فرعی خواهد رسید که جاده اصلی را سد خواهد کرد. به این ترتیب در سازمان نظام مهندسی، اموری مثل توزیع کار و اصلاح تعرفه را باید رها کنیم که سازمان را به‌شدت به انحراف کشانده است و در اصلاح قانون به این موارد باید توجه ویژه کرد. دفاع از حقوق مهندسان باید به انجمن‌های صنفی سپرده شود و اتفاقا باید از این انجمن‌ها خیلی بیشتر حمایت کرد.